Quản lý chiến lược khu vực công trong bối cảnh chính sách công nghiệp: Cơ hội, thách thức và hàm ý ...

ThS.Nguyễn Đức Minh

Nghiên cứu viên Văn phòng Ban Nghiên cứu Phát triển Kinh tế tư nhân (Ban IV),

Hội đồng tư vấn cải cách thủ tục hành chính của Thủ tướng Chính phủ

MỞ ĐẦU

Trong những thập niên gần đây, toàn cầu hóa đã trải qua một sự chuyển dịch căn bản từ mô hình “tối ưu hóa chi phí” sang mô hình “tối ưu hóa an ninh và kiểm soát chuỗi giá trị”. Nếu như giai đoạn trước nhấn mạnh tự do hóa thương mại, tối đa hóa hiệu quả sản xuất và phân bổ nguồn lực theo logic thị trường, thì giai đoạn hiện nay lại chứng kiến sự trỗi dậy của các yếu tố địa kinh tế, trong đó các quốc gia ngày càng sử dụng chính sách công như một công cụ chiến lược để định hình cấu trúc thị trường và bảo vệ lợi ích quốc gia.

Trong bối cảnh đó, vai trò của Nhà nước có sự thay đổi mang tính bản chất. Nhà nước không còn đơn thuần đóng vai trò “trọng tài” điều chỉnh các thất bại của thị trường, mà ngày càng trở thành chủ thể “định hình thị trường” (market-shaping), thông qua việc định hướng đầu tư, thúc đẩy đổi mới sáng tạo và can thiệp vào các lĩnh vực chiến lược. Sự chuyển dịch này đặt ra những yêu cầu mới đối với quản lý chiến lược trong khu vực công (KVC), đặc biệt là năng lực thiết kế và thực thi chính sách trong môi trường thể chế ngày càng phức tạp.

Đối với Việt Nam, những yêu cầu này trở nên đặc biệt rõ nét do đặc trưng của một nền kinh tế có độ mở cao và hội nhập sâu vào chuỗi giá trị toàn cầu. Theo ước tính năm 2025, tổng kim ngạch thương mại của Việt Nam đạt khoảng 920 tỷ USD, với độ mở nền kinh tế vượt 180% GDP; dòng vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) duy trì ở mức 23-27 tỷ USD mỗi năm. Điều này cho thấy, nền kinh tế Việt Nam không chỉ chịu tác động từ các xu hướng toàn cầu, mà còn phụ thuộc trực tiếp vào khả năng thích ứng với các chuẩn mực và cấu trúc mới của kinh tế thế giới.

Tuy nhiên, trong bối cảnh vai trò can thiệp của Nhà nước gia tăng, một nghịch lý quan trọng đang nổi lên: chính sự gia tăng can thiệp chiến lược lại có thể làm gia tăng chi phí tuân thủ, từ đó tạo ra “ma sát thể chế” và làm suy giảm hiệu quả của chính sách. Chi phí tuân thủ không còn là một vấn đề hành chính thuần túy, mà cần được nhìn nhận như một biến số chiến lược có khả năng ảnh hưởng trực tiếp đến năng lực cạnh tranh quốc gia.

Xuất phát từ vấn đề đó, nghiên cứu hướng tới 2 mục tiêu chính. Thứ nhất, phân tích sự chuyển dịch của hệ hình chính sách trong bối cảnh toàn cầu hóa và những hàm ý đối với quản lý chiến lược KVC. Thứ hai, làm rõ nghịch lý giữa gia tăng can thiệp và hiệu quả thực thi thông qua khái niệm “ma sát thể chế”, từ đó đặt nền tảng cho việc đề xuất các hàm ý chiến lược đối với Việt Nam.

CƠ SỞ LÝ THUYẾT

Bối cảnh Chính sách công nghiệp mới

Trong phần lớn thời kỳ hậu Chiến tranh Lạnh, hệ hình Tân tự do (neoliberalism) đóng vai trò chi phối trong tư duy hoạch định chính sách công. Theo cách tiếp cận này, thị trường được coi là cơ chế phân bổ nguồn lực hiệu quả nhất, trong khi vai trò của Nhà nước cần được giới hạn nhằm tránh gây ra các méo mó trong vận hành kinh tế (Rodrik, 2011). Nhà nước chủ yếu can thiệp khi thị trường thất bại, và mục tiêu của chính sách là khôi phục trạng thái cân bằng.

Tuy nhiên, những biến động sâu sắc của kinh tế toàn cầu trong thập niên gần đây, bao gồm khủng hoảng tài chính, gián đoạn chuỗi cung ứng, biến đổi khí hậu và cạnh tranh công nghệ, đã làm lộ rõ những hạn chế của cách tiếp cận này. Thực tiễn cho thấy, thị trường không phải lúc nào cũng có khả năng tự điều chỉnh theo hướng tối ưu, đặc biệt trong các lĩnh vực đòi hỏi đầu tư dài hạn, rủi ro cao và sự phối hợp đa tác nhân.

Trong bối cảnh đó, một hệ hình mới đang nổi lên - Chính sách công nghiệp mới (New Industrial Policy) - trong đó Nhà nước được kỳ vọng đóng vai trò chủ động hơn trong việc định hình quỹ đạo phát triển kinh tế (Mazzucato & Rodrik, 2023). Không chỉ dừng ở việc “khắc phục thất bại thị trường”, Nhà nước còn tham gia “định hình thị trường” thông qua việc dẫn dắt đổi mới sáng tạo, định hướng đầu tư và xây dựng các hệ sinh thái công nghiệp chiến lược.

Các tiếp cận lý thuyết hiện đại củng cố cho xu hướng này. Lý thuyết “Kinh tế sứ mệnh” (Mission Economy) nhấn mạnh vai trò của Nhà nước trong việc xác định và theo đuổi các mục tiêu phát triển mang tính đột phá, đồng thời chấp nhận rủi ro trong giai đoạn đầu của quá trình đổi mới (Mazzucato, 2021).

Tổng hợp các cách tiếp cận trên cho thấy, năng lực Nhà nước, đặc biệt là năng lực thiết kế và thực thi chính sách, trở thành yếu tố trung tâm quyết định năng lực cạnh tranh quốc gia trong bối cảnh toàn cầu hóa mới.

Chi phí tuân thủ và khái niệm “ma sát thể chế”

Trong kinh tế học thể chế, chi phí giao dịch được xem là yếu tố quyết định hiệu quả của hệ thống kinh tế. Theo North (1990), các thể chế hiệu quả là những thể chế có khả năng giảm thiểu chi phí giao dịch, qua đó tạo điều kiện thuận lợi cho các hoạt động kinh tế. Trong đó, chi phí tuân thủ pháp luật là một thành phần quan trọng của chi phí giao dịch. Đây là các chi phí mà doanh nghiệp và các chủ thể kinh tế phải bỏ ra để đáp ứng các yêu cầu về pháp lý, hành chính và quy định. Khi hệ thống quy định trở nên phức tạp, chồng chéo hoặc thiếu nhất quán, chi phí tuân thủ sẽ gia tăng và trở thành một rào cản đối với hoạt động kinh tế.

Khái niệm “ma sát thể chế” (institutional friction), giúp làm rõ bản chất của vấn đề này. Ma sát thể chế không chỉ đơn thuần là chi phí, mà là sự chậm trễ, cản trở và kém hiệu quả phát sinh từ cách thức vận hành của hệ thống thể chế. Điều quan trọng là ma sát này không chỉ ảnh hưởng đến chi phí, mà còn ảnh hưởng đến tốc độ và khả năng thích ứng của nền kinh tế. Trong hệ hình Chính sách công nghiệp mới, vấn đề ma sát thể chế trở nên đặc biệt quan trọng. Khi Nhà nước gia tăng vai trò can thiệp, hệ thống quy định thường trở nên phức tạp hơn, kéo theo sự gia tăng của chi phí tuân thủ. Nếu không được thiết kế hợp lý, quá trình này có thể làm suy giảm chính hiệu quả của chính sách.

Do đó, một chuyển dịch quan trọng trong tư duy quản lý chiến lược KVC là việc tái định vị chi phí tuân thủ từ một vấn đề hành chính sang một biến số chiến lược. Điều này đồng nghĩa với việc cải cách thể chế không chỉ nhằm giảm gánh nặng cho doanh nghiệp, mà còn nhằm nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia.

NGHỊCH LÝ TRONG QUẢN LÝ CHIẾN LƯỢC KHU VỰC CÔNG

Nghịch lý của can thiệp chiến lược

Sự chuyển dịch sang Chính sách công nghiệp mới kéo theo yêu cầu gia tăng vai trò can thiệp của Nhà nước trong nền kinh tế. Nhà nước không chỉ tham gia điều tiết mà còn chủ động định hướng phát triển các ngành chiến lược, thúc đẩy đổi mới sáng tạo và bảo đảm an ninh kinh tế.

Tuy nhiên, sự gia tăng can thiệp này thường đi kèm với việc mở rộng hệ thống quy định, tiêu chuẩn và cơ chế giám sát. Điều này dẫn đến một nghịch lý: chính sách càng can thiệp sâu, hệ thống thể chế càng phức tạp, từ đó làm gia tăng chi phí tuân thủ và cản trở chính các mục tiêu mà chính sách hướng tới. Nghịch lý này đặt ra một câu hỏi cốt lõi cho quản lý chiến lược KVC: liệu việc gia tăng vai trò Nhà nước có thực sự nâng cao hiệu quả chính sách, hay ngược lại, có thể làm suy giảm hiệu quả nếu không được thiết kế phù hợp?

Bẫy năng lực thực thi

Một biểu hiện cụ thể của nghịch lý trên là hiện tượng “bẫy năng lực” (capability trap). Theo Andrews, Pritchett và Woolcock (2017), nhiều quốc gia đang phát triển xây dựng các thiết chế theo chuẩn mực tiên tiến, nhưng lại thiếu năng lực thực chất để vận hành hiệu quả. Trong bối cảnh này, các chính sách thường được thiết kế với mục tiêu cao và tiêu chuẩn nghiêm ngặt, nhưng đi kèm với đó là các quy trình phức tạp, yêu cầu hồ sơ nhiều tầng nấc và thời gian xử lý kéo dài. Điều này làm gia tăng chi phí tiếp cận chính sách và hạn chế khả năng tham gia của khu vực tư nhân. Hệ quả là một nghịch lý thứ cấp: chính sách càng hiện đại và tham vọng, khả năng hấp thụ thực tế càng thấp. Thay vì thúc đẩy phát triển, chính sách có thể trở thành rào cản đối với chính các chủ thể mà nó hướng tới.

Ma sát thể chế và hiện tượng “tự triệt tiêu chính sách”

Khi chi phí tuân thủ vượt quá lợi ích mà chính sách mang lại, hệ thống thể chế có thể rơi vào trạng thái “tự triệt tiêu”. Trong trường hợp này, doanh nghiệp không tham gia do chi phí quá cao, nguồn lực công không được hấp thụ hiệu quả và các mục tiêu chiến lược không được hiện thực hóa. Theo Acemoglu và Robinson (2012), các thể chế “khai phóng” (inclusive institutions) thúc đẩy đổi mới và tăng trưởng bằng cách giảm rào cản tham gia, trong khi các thể chế “trích xuất” (extractive institutions) duy trì quyền kiểm soát thông qua việc gia tăng các rào cản. Trong bối cảnh Chính sách công nghiệp mới, ranh giới giữa 2 loại thể chế này trở nên mong manh: một hệ thống chính sách được thiết kế để thúc đẩy phát triển có thể vô tình trở thành một cấu trúc cản trở nếu chi phí tuân thủ không được kiểm soát.

Do đó, vấn đề cốt lõi không còn là việc Nhà nước nên can thiệp nhiều hay ít, mà là Nhà nước có thể can thiệp với mức độ ma sát thể chế thấp đến đâu. Đây chính là điểm chuyển từ phân tích sang chiến lược trong quản lý KVC.

CƠ HỘI VÀ THÁCH THỨC ĐỐI VỚI VIỆT NAM

Cơ hội: Thể chế như một nguồn lợi thế cạnh tranh chiến lược

Trong bối cảnh toàn cầu hóa thế hệ mới, cấu trúc cạnh tranh giữa các quốc gia đang thay đổi theo hướng ngày càng phụ thuộc vào chất lượng thể chế, thay vì chỉ dựa trên các yếu tố truyền thống như chi phí lao động hay tài nguyên. Đối với các nền kinh tế đang phát triển như Việt Nam, điều này mở ra một không gian chiến lược mới: cạnh tranh thông qua thiết kế và vận hành thể chế.

Khác với các quốc gia phát triển có lợi thế về công nghệ lõi và quy mô vốn, Việt Nam có thể xây dựng lợi thế cạnh tranh dựa trên khả năng thiết lập một môi trường thể chế có “ma sát thấp”, tức là một hệ thống quy định minh bạch, nhất quán và có khả năng thực thi hiệu quả với chi phí tuân thủ tối thiểu. Trong bối cảnh các dòng vốn đầu tư toàn cầu ngày càng chú trọng đến tính ổn định và khả năng dự đoán của môi trường pháp lý, yếu tố này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng.

Một hệ thống thể chế có ma sát thấp mang lại 3 lợi ích chiến lược. Thứ nhất, rút ngắn thời gian triển khai dự án, qua đó tăng tốc độ hấp thụ đầu tư. Thứ hai, giảm chi phí giao dịch, giúp doanh nghiệp tập trung nguồn lực vào đổi mới và mở rộng sản xuất. Thứ ba, nâng cao độ tin cậy của môi trường chính sách, từ đó thu hút các dòng vốn dài hạn và chất lượng cao.

Như vậy, trong điều kiện không thể cạnh tranh trực tiếp về quy mô hay công nghệ, Việt Nam hoàn toàn có thể định vị lợi thế của mình dựa trên chất lượng thể chế. Đây là một hướng tiếp cận mang tính chiến lược, phù hợp với xu thế cạnh tranh trong bối cảnh toàn cầu hóa hiện nay.

Thách thức: Ma sát thể chế và nguy cơ “tự triệt tiêu chính sách”

Tuy nhiên, cơ hội nêu trên chỉ có thể hiện thực hóa nếu Việt Nam vượt qua được một thách thức cốt lõi: mức độ ma sát thể chế còn cao trong quá trình thiết kế và thực thi chính sách. Trong bối cảnh Chính sách công nghiệp mới, nơi các chính sách thường đi kèm với nhiều điều kiện, tiêu chuẩn và cơ chế giám sát, nguy cơ gia tăng ma sát thể chế là rất rõ ràng. Nếu không được kiểm soát, chi phí tuân thủ có thể tăng lên đến mức làm suy giảm động lực tham gia của khu vực tư nhân.

Điều này dẫn đến một hệ quả nghiêm trọng: hiện tượng “tự triệt tiêu chính sách”. Khi đó, mặc dù chính sách được thiết kế với mục tiêu thúc đẩy phát triển, nhưng lại không đạt được hiệu quả thực tế do các rào cản trong khâu thực thi. Doanh nghiệp có thể lựa chọn không tham gia do chi phí tiếp cận quá cao; các nguồn lực công không được hấp thụ đầy đủ; và các mục tiêu chiến lược không được hiện thực hóa.

Đối với Việt Nam, thách thức này càng trở nên cấp thiết trong bối cảnh cạnh tranh thể chế ngày càng gia tăng trong khu vực. Các quốc gia khác không chỉ cạnh tranh về ưu đãi đầu tư, mà còn cạnh tranh về chất lượng thể chế, đặc biệt là khả năng cung cấp một môi trường chính sách minh bạch, ổn định và có chi phí tuân thủ thấp. Trong cuộc cạnh tranh này, bất kỳ sự trì trệ nào trong cải cách thể chế đều có thể dẫn đến mất lợi thế tương đối.

Do đó, thách thức đối với Việt Nam không phải là thiếu các định hướng chính sách, mà là nguy cơ các chính sách này không đạt được hiệu quả do ma sát thể chế cao. Đây chính là điểm nghẽn mang tính hệ thống trong quản lý chiến lược KVC.

HÀM Ý CHIẾN LƯỢC ĐỐI VỚI VIỆT NAM

Chuyển dịch tư duy: Từ “giảm can thiệp” sang “giảm ma sát”

Một trong những hàm ý quan trọng nhất từ các phân tích trên là sự cần thiết phải chuyển dịch tư duy trong quản lý chiến lược khu vực công. Trong bối cảnh Chính sách công nghiệp mới, câu hỏi không còn là Nhà nước nên can thiệp nhiều hay ít, mà là Nhà nước có thể can thiệp với mức độ ma sát thể chế thấp đến đâu.

Điều này đồng nghĩa với việc từ bỏ cách tiếp cận nhị nguyên giữa “Nhà nước lớn” và “Nhà nước nhỏ”, thay vào đó tập trung vào việc xây dựng một Nhà nước hiệu quả, có khả năng thiết kế và thực thi chính sách với chi phí giao dịch thấp. Đây là một chuyển dịch mang tính nền tảng, phản ánh sự thay đổi trong cách hiểu về vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế.

Tái định vị chi phí tuân thủ như một biến số chiến lược

Một hàm ý quan trọng khác là việc tái định vị chi phí tuân thủ từ một gánh nặng hành chính sang một biến số cạnh tranh chiến lược. Trong cách tiếp cận truyền thống, cải cách thủ tục hành chính thường được xem là biện pháp nhằm tạo thuận lợi cho doanh nghiệp. Tuy nhiên, trong bối cảnh hiện nay, việc giảm chi phí tuân thủ cần được đặt trong một khung chiến lược rộng hơn.

Cụ thể, chi phí tuân thủ ảnh hưởng trực tiếp đến tốc độ phân bổ nguồn lực và khả năng hấp thụ chính sách. Một môi trường thể chế có chi phí tuân thủ thấp cho phép doanh nghiệp tiếp cận các cơ hội nhanh hơn, giảm thiểu rủi ro và tăng khả năng tham gia vào các chuỗi giá trị toàn cầu. Ngược lại, chi phí tuân thủ cao tạo ra các điểm nghẽn thể chế, làm chậm quá trình chuyển dịch cơ cấu và làm suy giảm hiệu quả của các chính sách phát triển. Do đó, việc tối ưu hóa chi phí tuân thủ cần được tích hợp vào chiến lược phát triển quốc gia, thay vì chỉ được coi là hoạt động cải cách kỹ thuật.

Cơ chế thực thi: Quản trị cộng tác và học tập thể chế

Để hiện thực hóa các mục tiêu trên, cần thiết lập các cơ chế thực thi phù hợp. Trước hết, quản trị cộng tác (collaborative governance) cần được xem là một công cụ trung tâm. Việc tích hợp khu vực tư nhân vào quá trình thiết kế và thực thi chính sách giúp giảm bất đối xứng thông tin, nâng cao tính khả thi của quy định và hạn chế các “điểm mù” trong thiết kế chính sách (Ansell & Gash, 2008; Stiglitz, 2017).

Quan trọng hơn, cải cách thể chế cần được đặt trong một cơ chế học tập liên tục. Theo Teece (2007), năng lực động (dynamic capabilities) của tổ chức phụ thuộc vào khả năng học hỏi và thích ứng với môi trường thay đổi. Áp dụng vào KVC, điều này hàm ý rằng hệ thống thể chế cần được thiết kế theo hướng linh hoạt, có khả năng điều chỉnh liên tục dựa trên phản hồi từ thực tiễn.

KẾT LUẬN

Toàn cầu hóa thế hệ mới đang làm thay đổi căn bản cách thức cạnh tranh giữa các quốc gia, trong đó năng lực thể chế và chất lượng thực thi chính sách trở thành yếu tố quyết định. Trong bối cảnh đó, quản lý chiến lược trong khu vực công không còn chỉ là vấn đề phân bổ nguồn lực, mà là vấn đề thiết kế và vận hành một hệ thống thể chế có khả năng thích ứng nhanh và hiệu quả.

Nghiên cứu chỉ ra một nghịch lý cốt lõi: khi vai trò can thiệp chiến lược của Nhà nước gia tăng, chi phí tuân thủ cũng có xu hướng gia tăng, tạo ra “ma sát thể chế” và làm suy giảm hiệu quả chính sách. Trên cơ sở đó, chi phí tuân thủ cần được tái định vị như một biến số cạnh tranh chiến lược, thay vì vấn đề hành chính thuần túy. Đối với Việt Nam, hàm ý chiến lược không phải là thu hẹp vai trò của Nhà nước, mà là nâng cao chất lượng can thiệp thông qua việc giảm thiểu ma sát thể chế. Một hệ thống thể chế có khả năng vận hành với chi phí tuân thủ thấp không chỉ giúp nâng cao hiệu quả chính sách, mà còn tạo ra lợi thế cạnh tranh bền vững trong bối cảnh toàn cầu hóa.

Tài liệu tham khảo:

Acemoglu, D., & Robinson, J. A. (2012). Why nations fail: The origins of power, prosperity, and poverty. Crown Business.
Andrews, M., Pritchett, L., & Woolcock, M. (2017). Building state capability: Evidence, analysis, action. Oxford University Press.
Ansell, C., & Gash, A. (2008). Collaborative governance in theory and practice. Journal of Public Administration Research and Theory, 18(4), 543-571.
Mazzucato, M. (2021). Mission economy: A moonshot guide to changing capitalism. Allen Lane.
Mazzucato, M., & Rodrik, D. (2023). Industrial policy with conditionalities. UCL Institute for Innovation and Public Purpose.
North, D. C. (1990), Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge University Press.
Rodrik, D. (2011). The globalization paradox: Democracy and the future of the world economy. W. W. Norton & Company.
Stiglitz, J. E. (2017). Industrial policy: Learning from the past. In J. E. Stiglitz & J. Y. Lin (Eds.), The industrial policy revolution I: The role of government beyond ideology (pp. 23-39). Palgrave Macmillan.
Teece, D. J. (2007). Dynamic capabilities and strategic management. Strategic Management Journal, 28(13), 1319- 1350. https://doi.org/10.1002/smj.640